بررسی ابعاد سیاست های اصل 44 قانون اساسی؛
بستر سازی قوانین برای خصوصی کردن خدمات عمومی

گروه حقوقي- پست، حمل‌ونقل وبهداشت خدماتی هستند که به عموم مردم ارائه می‌شوند و مصداق‌هایی هستند از خدمات عمومی. حوزه تامین و اداره و ارائه خدمات عمومی از حضور بخش خصوصی خالی نیست، اما این حضور آن‌قدر کم‌رمق است که باید دولت را صحنه‌گردان اصلی خدمات عمومی دانست.

در حال حاضر سیاست‌گزاری و اداره خدمات عمومی بیشتر دولتی است اما دورنمای آن چگونه خواهد بود. پاسخ این سوال را باید در قانونی جست که در سال 1387 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید؛ قانونی که به نام سیاست‌های اصل 44 معروف است. در گفت‌وگو با کارشناسان به بررسی این قانون پرداخته خواهد شد.
یک کارشناس حقوق اقتصادی به « حمایت » می‌گوید: اصل 44 قانون اساسی، نقشه اقتصاد ایران را ترسیم می‌کند. امید عبدالهیان توضیح می‌دهد در این اصل، اقتصاد ایران به سه بخش تقسیم شده است: دولتی، تعاونی و خصوصی. این اصل اساسی، اقتصاد ایران را یک اقتصاد دولتی معرفی می‌کند که بسیاری از حوزه‌های اقتصاد را در انحصار خود دارد اما با مطالعه ضوابط و سیاست‌هایی که برای اصل 44 تدوین شده است، درمی‌یابیم که گرایش قانونگذار به خصوصی‌سازی و کوچک‌تر شدن دولت است.

خدمات عمومی در سیطره دولت
این کارشناس حقوق اقتصادی در بیان نقش دولت در ارایه خدمات عمومی می‌گوید: تدوین‌کنندگان قانون اساسی در اصل 44 به بیان مصادیق بخش عمومی اقتصاد ایران می‌پردازند: «بخش‏ دولتي‏ شامل‏ همه‏ صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني‏ خارجي، معادن‏ بزرگ، بانكداري، بيمه، تامين‏ نيرو، سدها و شبكه‏‌هاي‏ بزرگ‏ آب‌رساني، راديو و تلويزيون، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني، راه‏ و راه‌آهن‏ و مانند اينها است‏ كه‏ به‏ صورت‏ مالكيت‏ عمومي‏ و در اختيار دولت‏ است». امید عبدالهیان متذکر می‌شود: چنانکه معلوم است، تمام مصادیق خدمات عمومی در اختیار دولت قرار گرفته است. با وجود این اصل قانون اساسی، هر کس که اقتصاد ایران را یک اقتصاد دولتی بزرگ بنامد کاملا حق دارد. در حقیقت دست بخش خصوصی از بسیاری از خدمات عمومی کوتاه شده است، حتی در آن به بیان این مصادیق بسنده نشده بلکه بعد از ذکر مصادیق اصلی خدمات عمومی با بیان عبارت «و مانند اینها»، آن خدماتی که در انشای اصل 44 از قلم افتاده نیز در زمره اختیارات دولت قلمداد شده است. این کارشناس حقوق اقتصادی ادامه می‌دهد: پس از بیان حوزه اقتدار اقتصاد دولتی، در توضیح بخش خصوص اقتصاد ایران گفته شده است: «بخش‏ خصوصي‏ شامل‏ آن‏ قسمت‏ از كشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت‏ و خدمات‏ مي‏شود كه‏ مكمل‏ فعاليت‌هاي‏ اقتصادي‏ دولتي‏ و تعاوني‏ است.» با توجه به انشای این اصل قانون اساسی، باید گفت که اصل بر دولتی بودن اقتصاد است و هر آنچه که جزو اختیارات بخش دولتی نباشد، در حوزه اختیارات
بخش خصوصی اقتصاد قرار می‌گیرد.

حضور پررنگ‌تر بخش خصوصی در خدمات عمومی
وی در ادامه توضیح می‌دهد: قانونی که در سال 1387 برای اجرای سیاست‌های اصل 44 تدوین شده، نشان می‌دهد که قانونگذار چندان هم به دنبال دولتی کردن اقتصاد ایران نیست. عبدالهیان در توضیح این موضوع ادامه می‌دهد: نام قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی را هر جا که سخن از خصوصی‌سازی باشد خواهید شنید و دلیل آن هم این است که در این قانون کوچکتر شدن دولت و خصوصی‌سازی به عنوان یکی از اهداف اصلی نظام جمهوری اسلامی ایران در آمده است. البته پیش از تصویب این قانون و به موجب قوانین جداگانه‌ای بخش خصوصی در اقتصاد پررنگ‌تر شد به عنوان مثال بانک‌های خصوصی به موجب قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی مصوب فروردین 1379 و ماده 98 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، اجازه یافتند که با مالکیت و مدیریت اشخاص غیردولتی داخلی، براساس این ضوابط و با مجوز بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تاسیس تاسیس شوند و در چارچوب قانون پولی و بانکی مصوب سال، قانون عملیات بانکی بدون ربا و اساسنامه خود به تمامی عملیات مجاز بانکی مبادرت کنند. اما چنانکه در ادامه می‌بینیم در قانون سیاست‌های اصل 44، خصوصی‌سازی به عنوان یک سیاست و خط‌مشی اصلی و عمومی نهادینه شده است.

کوچک‌تر شدن دولت
این کارشناس حقوقی با تاکید بر ضروت کوچک‌تر و چابک‌تر شدن دولت می‌گوید: با تصویب قانون سیاست‌های کلی اصل 44، تغییراتی در خصوص حوزه اختیار دولت در اقتصاد رخ داد که با استناد به آنها می‌گوییم، تاکید بر خصوصی‌سازی یکی از سیاست‌های اصلی کشورمان است. وی با اشاره به این موضوع متذکر می‌شود: اما اگرچه حوزه اختیار دولت کم شده، اما آن بخشی که هنوز در سیطره دولت است، فعالیت‌های اقتصادی مهمی را شامل می‌شود که تعداد زیادی از خدمات عمومی نیز می‌شود. ماده 2 و 3 این قانون نقش در خصوص نقض بخش خصوصی و دولتی در خدمات عمومی قابل توجه است. قید «ومانند اینها...» که در اصل 44 قانون اساسی وجود داشت و باعث می ­شد که حوزه فعالیت­های اقتصادی دولتی گسترده باشد، در ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی دیده نمی‌شود. بنابراین فعالیت‌هایی که دولت آنها را انحصارا در اختیار دارد، شامل موارد زیر است:
- شبکه‌هاي مادر مخابراتي و امور واگذاري بسامد (فركانس).
- شبکه‌هاي اصلي تجزيه و مبادلات و مديريت توزيع خدمات پايه پستي.
- توليدات محرمانه يا ضروري نظامي، انتظامي‌ و امنيتي به تشخيص فرماندهي کل نيروهاي مسلح.
- شركت ملي نفت ايران و شرکت‌هاي استخراج و توليد نفت خام و گاز.
- معادن نفت و گاز.
- بانک مرکزي جمهوري اسلامي ‌ايران، بانک ملي ايران، بانک سپه بانک صنعت و معدن، بانك ‌توسعه صادرات، بانك كشاورزي، بانك مسكن و بانك توسعه تعاون.
- بيمه مرکزي و شركت بيمه ايران.
- شبکه‌هاي اصلي انتقال برق.
- سازمان هواپيمايي کشوري و سازمان بنادر و کشتيراني جمهوري اسلامي‌ ايران.
- سدها و شبكه‌هاي بزرگ آب­رساني.
- راديو و تلويزيون.
- سرمايه‌گذاري، مالكيت و مديريت در فعاليت­ها و بنگاه­هايی که به فعالیت­های فوق می­پردازند منحصرا در اختيار دولت است.
این کارشناس حقوق اقتصادی ادامه می‌دهدکه چنانکه مشهود است قانونگذار نخواسته است تمام فعالیت‌های مخابراتی و خدمات پستی را به بخش دولتی واگذار کند بلکه تنها مدیریت این حوزه را در قالب شبکه‌های مادر و اصلی در انحصار دولت قرار داده است. در خصوص خدمات بانکی و بیمه نیز، برخی بانک‌ها و شرکت‌های بیمه دولتی محسوب شده‌اند و بقیه به بخش خصوصی واگذار شده است. در حوزه حمل‌ونقل نیز انحصار سازمان هواپيمايي کشوري و سازمان بنادر و کشتيراني جمهوري اسلامي‌ ايران به دولت واگذار شده با این وجود دست بخش خصوصی باز است که در سایر حوزه‌های حمل و نقل به فعالیت بپردازند. عبدالهیان ادامه می‌دهد: چنانکه معلوم است اگر چه در ارایه بسیاری از خدمات دولتی نقش دولت پررنگ است اما می‌توانیم ادعا کنیم که راه برای ورود بخش خصوصی به اقتصاد به صورت کلی، و حوزه خدمات عمومی به‌صورت اختصاصی باز شده است. تنها 11 موردی که در بالا ذکر شد در انحصار دولت است و بقیه اقتصاد ایران حداقل به موجب قانون، در اختیار بخش خصوصی و تعاونی‌ها است. البته حوزه خدمات عمومی مربوط به سلامت، آموزش و تحقيقات و فرهنگ مشمول قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیست و به موجب قانون جداگانه‌ای نقش بخش خصوصی و دولتی در این خدمات تعیین می‌شود.

گرایش به سمت خصوصی کردن خدمات عمومی
یک کارشناس حقوق عمومی نیز در رابطه با غلبه گرایش به سمت خصوصی کردن خدمات عمومی در قوانین و مقررات کشور به «حمایت» می‌گوید: از متن قوانین چنین برمی‌آید که گرایش به آن است که اقتصاد از زیر چتر دولت خارج شود تا دولت بتواند سبک‌تر به فعالیت‌های اصلی خود بپردازد. علیرضا رودگرمی‌گوید: در صورتی که سایه دولت بر سر تمام بخش‌های اقتصاد پهن باشد، بهره‌وری آن در آن حوزه از فعالیت‌ها که جزو وظایف اصلی آن است کمتر خواهد شد. خصوصی‌سازی راهی است برای تحقق یک دولت کوچک کارآمد، البته به این شرط که به درستی به اجرا درآید. برخی از کسانی که خواهان کوچک‌تر شدن دولت هستند، از سوی دیگر تاکید می‌کنند که برخی از خدمات که به عموم مردم مربوط است، جزو وظایف اصلی دولت بیان محسوب می‌شود. این کارشناس حقوق عمومی توضیح می‌دهد: نظر آنها این است که دولت با عدم دخالت در سایر بخش‌های اقتصاد می‌تواند به ارائه خدمات عمومی بپردازد و بدین ترتیب بهره‌وری در جامعه بالاتر می‌رود. در حال حاضر در بسیاری از کشورها، بیشتر خدمات عمومی نیز از انحصار دولت خارج شده و به سوی خصوصی شدن می‌رود، در کشور ما، زمینه این اتفاق در متون قانونی فراهم شده است.حوزه خدمات عمومی در حال خارج شدن از انحصار دولت است و برخی رقبای تازه از بخش خصوصی را در به خود می‌بیند. بانکداری و بیمه در این میان پیشگام هستند و برخی حوزه‌های دیگری مانند تامین اجتماعی و حمل‌ونقل هنوز راه درازی در پیش دارند. برای آنکه رقابت در حوزه‌های رقابتی تضمین شود، اقداماتی نیز صورت گرفته است. شورای رقابت یکی از این اقدامات است که برای مبارزه با انحصار و تضمین رقابت در اقتصاد ایران پدید آمده است. رودگر در ادامه به بیان صلاحیت شورای رقابت در حقوق ایران می‌پردازد و می‌گوید: این شورا اختیار دارد که در اجرای وظايف و مأموريت‌هاي خود براي رسيدگي به دعاوي و پرونده‌هاي طرح شده، بنگاه‌ها و شركت‌ها را بازرسي كند و اجازه ورود به اماكن، انبارها، وسايل نقليه، رايانه‌ها و تفتيش آنها و نيز جواز بازرسي از فعاليت‌هاي اقتصادي اموال، رايانه‌ها، دفاتر و ساير اوراق را صادر كند. شركت در جلسات مجامع عمومي‌ و جمع‌آوري اطلاعات مورد نياز از جمله مصوبات هيئت مديره، نيز مشمول اختيار بازرسي شورا است. برخی از وظایف این شورا عبارتند از: تشخيص مصاديق رويه‌هاي ضدرقابتي و معافيت‌هاي موضوع قانون سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و اتخاذ تصميم در مورد اين معافيت‌ها در خصوص امور موردي مندرج در اين قانون.ارائه نظرات مشورتي به دولت براي تنظيم لوايح مورد نياز.تصويب دستورالعمل تنظيم قيمت، مقدار و شرايط دسترسي به بازار كالاها و خدمات انحصاري در هر مورد با رعايت مقررات مربوط این کارشناس حقوقی تاکید می‌کند: در حالی که در کشور ما بسیاری از خدمات دولتی زیر نظر دولت ارائه می‌شود، در بسیاری دیگر از کشورها دولت خود را از حوزه خدمات عمومی کنار کشیده است. بی‌تردید عضویت در سازمان تجارت جهانی و رقابتی شدن خدمات در سراسر جهان دولت‌ها را مجبور کرده که رقابت در این حوزه را نیز به بخش خصوصی واگذار کنند که بسیار بهتر راه و رسم تجارت را می‌شناسند.تا چند دهه قبل دولت‌های اروپایی برخی حوزه‌ها را در انحصار خود می‌دانستند و ورود بخش خصوصی در آن را ناممکن می‌نامیدند، اما امروزه صنعت برق در انگلستان و فرانسه، بانك‌هاي در کشور پرتقال، برق، گاز، آب و فاضلاب در آرژانتین خصوصی شده‌اند برای هر یک از این کشورها این خدمات نقش استراتژیکی در ساختار آن کشورها دارد ولی همه این کشورها سرانجام با فراهم کردن زمینه مناسب توانستند بخش خصوصی توانمند که بتواند این خدمات حیاتی را به دست گیرد پرورش دهند و بار سنگین این خدمات را به بخش خصوصی منتقل کنند. الزامات زندگی امروزی اقتضا می‌کند که حتی خدمات عمومی نیز از حوزه اقتدار دولت‌ها خارج شود.

خدمات عمومی در سازمان تجارت جهانی
فریناز فیضی کارشناس حقوق بین‌الملل با اشاره به سیاست‌های سازمان تجارت جهانی در جهت خصوصی شدن خدمات عمومی به« حمایت» می‌گوید: پیوستن به سازمان تجارت جهانی و استفاده از مزایای آن جزو سیاست‌های بسیاری از کشورهاست.وی می‌گوید: با پیوستن به این سازمان بخش خدمات عمومی نیز دچار تحول خواهد شد. تردیدی نیست که به تدریج باید از حوزه اقتدار دولت در این خدمات کاسته شود تا با پیوستن به WTO حوزه خدمات عمومی با سرگردانی روبه‌رو نشود. حرکت بسیاری از کشورهایی که پیش از این از آنها نام برده شد به سوی خصوصی‌سازی نیز پس از عضویت در سازمان تجارت جهانی و پذیرفتن شرایط آن اتفاق افتاد. کشورها با پیوستن به سازمان تجارت جهانی دو دسته از تعهدات را بر عهده می‌گیرند. گروه اول، بایدها و نبایدهایی است که به صورت مواد قانونی در موافقتنامه سازمان تجارت جهانی گنجانده شده است و در صورتی که یک کشور آنها را بپذیرد، این بایدها و نبایدها به صورت بخشی از قوانین ملی آن کشور درمی‌آیند. گروه دوم الزامات و تعهدات مربوط به دسترسی آن کشور است.

ایران و عضویت در سازمان تجارت جهانی
این کارشناس حقوق بین‌الملل در رابطه با احتمال پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی و تغییراتی که در نتیجه آن به وجود می‌آید می‌گوید: در صورتی که کشور ما نیز بخواهد گام در سازمان تجارت جهانی نهد باید مبانی و اصول لازم برای آن فراهم شود. در بخش بیمه بانکداری، مخابرات گام‌هایی در جهت خصوصی‌سازی برداشته شده اما چنان که گفته شد، تجارت خدمات در سازمان تجارت جهانی شامل بسیاری از خدمات عمومی می‌شود که هم‌‌اکنون بخش عمده آن در اختیار دولت است. با ورود به سازمان تجارت جهانی، بخش‌هایی که تاکنون به صورت انحصاری اداره می‌شده‌اند ناگهان با رقبای سرسخت خارجی مواجه خواهند شد. فیضی متذکر می‌شود: باید دقت داشت که کشورها به خاطر مزایای عضویت در سازمان تجارت جهانی است که حاضر به پذیرش مقررات آن می‌شود. این سازمان نیز برای جذب بیشتر کشورها به خصوص کشورهای توسعه یافته با توجه به وضعیت آنها امتیازاتی را در اختیار آنها قرار می‌دهد. قرار نیست پیوستن به سازمان تجارت جهانی، به معنای تخریب بخش بزرگی از اقتصاد یک کشور باشد به عنوان مثال کشورها این امکان را دارند که بخش‌های حساس خدماتی خود را از آزادسازی تجاری مستثنی کنند. در مهلت زمان چند ساله انتظار که هر کشوری پیش از عضویت کامل در سازمان سپری می‌کند، قسمت‌های آسیب‌پذیر اقتصاد شناسایی و با تقویت آنها زمینه بیش از پیش برای ورود به سازمان تجارت جهانی فراهم می‌شود.این کارشناس حقوق بین‌الملل می‌گوید: از سوی دیگر باید قبول کرد که انحصار در بسیاری از خدمات دولتی در جال حاضر شکسته شده و حوزه‌هایی مانند خدمات فنی و مهندسی و بخش حمل و نقل به ویژه جاده‌ای و ترانزیت، بخش خصوصی تجربیات لازم را کسب کرده‌اند. وجود توان بالقوه صادرات در کنار تجربیات بخش خصوصی در حوزه خدمات، می‌تواند ایران را در شبکه‌های جهانی تجارت صاحب سود سرشاری کند. پیوستن به این سازمان منافع دیگری نیز دارد. ایجاد اشتغال از طریق تسهیل جذب سرمایه‌گذاری خارجی، انتقال فناوری، آموزش نیروهای بومی، شفاف‌سازی قواعد و کاهش رانت­های ناشی از نبودن شفافیت، جلوگیری از تغییرات پی‌درپی، افزایش رفاه مصرف‌کنندگان از جمله این منافع است.با توجه به آنچه کارشناسان در گفت‌وگو با حمایت مورد تاکید قراردادند، الزامات حقوق کشور و همچنین پیش‌نیازهای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، ضرورت خصوصی کردن خدمات دولتی را ایجاد می‌کند. کشورهای ما گام‌هایی در این خصوص برداشته است اما تا رسیدن به مقصد هنوز راه درازی در پیش است.

روزنامه حمایت

نظرات شما عزیزان:

نام :

آدرس ایمیل:

وب سایت/بلاگ :

متن پیام:

نظر خصوصی

 کد را وارد نمایید:

 

 

 

عکس شما

آپلود عکس دلخواه: